работников получить большее вознаграждение за свой труд".
Я не хочу сказать, что ВТО является единственной или даже главной причиной этих тенденций. В Уругвайском раунде были некоторые позитивные положения, касающиеся услуг, технических барьеров в торговле, интеллектуальной собственности и сельского хозяйства, которые принесли пользу Соединенным Штатам и, вероятно, в некоторой степени компенсировали торговый дефицит. Но нас убеждали, что соглашение Уругвайского раунда улучшит торговый баланс, предоставив нам новые инструменты для выравнивания игрового поля, увеличения экспорта и повышения заработной платы. По этим стандартам, установленным президентом Клинтоном и другими сторонниками ВТО, эта организация в лучшем случае стала большим разочарованием для Америки. А на самом деле она нанесла серьезный ущерб.
Сдерживание американской мощи
Предполагаемой "жемчужиной" Уругвайского раунда - и главным приоритетом американских переговорщиков - была новая и якобы усовершенствованная система разрешения споров. Первые семена этой идеи были посеяны еще при президенте Рейгане, когда я был заместителем министра торговли США. В то время мой начальник, посол Брок, был весьма обеспокоен необязательным характером урегулирования споров в рамках ГАТТ. Соединенные Штаты могли выиграть дело, и ничего не происходило. Он хотел, чтобы это было исправлено.
Помнится, я спрашивал, не должна ли позиция человека в отношении обязательного урегулирования споров определяться тем, будет ли он истцом или ответчиком в большинстве будущих дел. Я ответил, что если мы, скорее всего, будем ответчиком в рамках предполагаемой обязательной системы, то нам, вероятно, лучше придерживаться нынешнего необязательного процесса. Я опасался, что вероятность того, что на нас подадут в суд, гораздо выше, чем вероятность того, что мы сами подадим в суд. Брок не согласился. Так была определена роковая позиция США. Нам нужна была "судебная система".
Так же поступили и многие другие страны, особенно в Европе. Но их причины не совсем совпадали с нашими. Действительно, рассказывая о системе своим гражданам, европейские чиновники откровенно говорили о том, что новая схема предназначена в первую очередь для того, чтобы сдерживать мощь Соединенных Штатов. Леон Бриттан, член Европейской комиссии, высоко оценил тот факт, что в рамках ВТО "[такая] крупная торговая держава, как Соединенные Штаты, теперь имеет меньше рычагов для навязывания своих взглядов другим странам, поскольку она официально согласилась более внимательно относиться к правилам многосторонней игры. Это всегда было целью".3 Le Monde высоко оценила соглашение Уругвайского раунда, поскольку оно означало, что "[такая] великая держава, как Соединенные Штаты, теперь имеет меньше рычагов для навязывания своего мнения другим странам, поскольку она согласилась следовать правилам многосторонней игры".4
Как оказалось, система разрешения споров ВТО превзошла самые оптимистичные надежды тех, кто хотел, чтобы она подорвала американскую мощь. Как отмечается в отчете USTR за 2020 год, Соединенные Штаты оказались на стороне получателя более четверти всех дел, поданных в ВТО. В частности, в докладе отмечается, что против Соединенных Штатов было возбуждено 155 споров, в то время как ни один другой член не столкнулся даже с сотней споров5.5 Как отмечается в докладе, согласно некоторым анализам, примерно 90 % споров, возбужденных против Соединенных Штатов, привели к выводу, что американский закон или другая мера не соответствуют соглашениям ВТО. Это означает, что в среднем за последние двадцать пять лет ВТО признавала закон или меру США не соответствующей требованиям ВТО от пяти до шести раз в год, каждый год.
Существует множество данных, свидетельствующих о том, что, как сказал в 2003 году сенатор Макс Баукус, бывший председатель финансового комитета Сената, "ВТО - это суд истцов". Он отметил:
Решения, вынесенные против Соединенных Штатов, имели гораздо более масштабные последствия, чем решения, вынесенные против других стран. В 30 делах, возбужденных против Соединенных Штатов, комиссии потребовали пересмотреть или отменить два американских закона, одно постановление, три ведомственные практики и 21 торговую меру. В отличие от этого, в 34 делах, возбужденных против мер торговой защиты, введенных другими странами, кроме США, ни один закон или нормативный акт не был признан не соответствующим правилам ВТО, и только одна практика и 7 мер подлежат пересмотру или отмене.6
В отличие от этого, то, что Соединенные Штаты получили от того, что смирились с нынешней структурой процесса споров, довольно скудно. Мы выиграли несколько дел, но иностранная практика, против которой мы возражали, редко менялась. Иногда мы выигрывали дело, а иностранное правительство просто находило способ достичь своей протекционистской цели другим способом . Однажды я попросил сотрудника USTR найти хотя бы один случай, когда работающие американцы выиграли от решения ВТО, то есть найти хоть одно дело, результатом которого стало бы увеличение количества американских рабочих мест. Он так и не нашел ни одного. Многие из проигранных нами дел, напротив, требовали от нас изменить важную политику, практику или даже закон, чтобы приспособиться к решению Апелляционного органа. Короче говоря, побед было мало и они были пустыми, в то время как поражений было много и зачастую они наносили огромный вред нашим отечественным предприятиям и рабочим.
Суд, превозносящий себя
Однако наша главная претензия заключается не в количестве побед и поражений США как таковых. Более серьезная проблема заключается в том, что со временем судьи и бюрократия ВТО стали рассматривать себя не как тех, кто должен быстро определить, вынесла ли та или иная комиссия вопиюще неверное решение, а скорее как группу, которая должна писать правила торговли в соответствии со своим собственным юриспруденческим пониманием и видением. Но между вынесением решений по делам и созданием правил существует огромная разница.
По сути, Апелляционный орган стал неизбираемым законотворческим органом, создающим правила, которые имеют огромные последствия для международной торговли. Изначально планировалось, что арбитры будут принимать разовые решения по конкретным делам. Он не должен был создавать обязательства или прецеденты. Однако именно это и произошло. При принятии решений по новым делам он часто ссылался на свои собственные прошлые дела. Это создавало обязательства. Это устанавливало законы.
Недовольство США чрезмерным влиянием Апелляционного органа возникло еще до администрации Трампа. На протяжении последних двадцати лет каждая администрация жаловалась на качество решений Апелляционного органа. Например, администрация Джорджа Буша-младшего возражала против нападок на "обнуление" (методология, используемая при определении антидемпинговых пошлин), но не предприняла особых мер. При администрации Обамы Соединенные Штаты пошли настолько далеко, что не позволили судье быть переназначенным. При администрации Трампа мы поставили перед собой задачу не только документально доказать, что Апелляционный орган не соблюдает свои собственные правила должным образом и что он активно вредит интересам США, но и предпринять решительные действия.
Доклад USTR об Апелляционном органе за 2020 год стал первым всеобъемлющим (174-страничным) обвинением в недобросовестной работе ВТО.7 В